La Cuarta Sala de la Corte Suprema en fallo del 21 de abril de 2022, Rol 119187-2020, se pronunció acerca del alcance de la «especificidad» de contratación a honorarios en Administración Pública, específicamente a una persona que prestó servicios al Servicio Nacional de Turismo en dicha modalidad.
Aclaró la sentencia que «la acertada interpretación del artículo 1° del Código del Trabajo, en relación con el artículo 11 de la Ley N°18.834, está dada por la vigencia de las normas contenidas en dicho código para las personas naturales contratadas por la Administración del Estado, que, aun habiendo suscrito sucesivos contratos de prestación de servicios a honorarios, por permitírselo el estatuto especial que regula a la entidad contratante, prestan servicios en las condiciones previstas en el citado código; en otros términos, corresponde calificar como vínculo de carácter laboral, sometido al Código del Trabajo, a los contratos a honorarios que se ejecuten fuera del marco legal que autoriza su celebración, idéntica interpretación que se sostiene en las sentencias de contraste acompañadas por el recurrente, en las que se plantea una situación fáctica y normativa similar, a la que se debe ajustar la situación planteada en estos autos».
RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El fallo desarrolla el régimen de contratación en la Administración Pública y los estatutos que rigen a los funcionarios, indicando que «del sólo tenor de los artículos 1° del Código del Trabajo y 11 de la Ley Nº18.834, se concluye que la regla general en esta materia, está dada por la aplicación preferente de las normas laborales a todas las vinculaciones entre empleadores y trabajadores, siempre que reúnan las características contenidas en la definición de contrato consignada en el artículo 7° del citado código, es decir, que se trate de prestaciones remuneradas de servicios personales intelectuales o materiales, dependientes y subordinados, cualidad que configura el elemento esencial y caracterizador de una relación de tal naturaleza; concluyéndose, a contrario sensu, que la modalidad estatutaria, es de carácter excepcional, puesto que sólo permite contratar, en lo que interesa, “sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución”, y, también, si se trata de cumplir determinados cometidos específicos…».
«En consecuencia, una persona natural que desempeña una labor, apartándose de la normativa contenida en un estatuto especial o fuera de las hipótesis previstas para los servicios públicos –ingresando como planta, contrata o suplente-, resulta inconcuso que la disyuntiva se orientará a la aplicación del Código del Trabajo, si, además, concurren los rasgos característicos de este tipo de relaciones –prestación de servicios personales, bajo subordinación y dependencia a cambio de una remuneración-, no sólo porque su vigencia constituye la regla general, puesto que no es dable admitir que, por tratarse de un órgano del Estado, que debe someterse al principio de juridicidad recogido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, pueda invocar esa legalidad para mantener la precariedad de sus trabajadores».
En otros términos, a los funcionarios de la Administración del Estado no se les aplica el Código del Trabajo, ya que están sometidos por ley a un régimen especial, hipótesis que no se verifica en el caso de quienes son contratados a honorarios, pues no se rigen por la Ley N°18.834, sino por las reglas pactadas en la convención, quienes podrán quedar sujetos a las normas del citado código, según lo expuesto en el párrafo anterior, en la medida que la vinculación exceda los términos de su artículo 11 y reúna, en los hechos, las características propias de una relación laboral, de conformidad con los artículos 7° y 8° del código citado».
ESPECIFICIDAD DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS A HONORARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La sentencia argumentó que «en función de la controversia, es necesario establecer el correcto alcance del concepto de “especificidad” de los servicios contratados, para lo cual se debe considerar lo dispuesto en los artículos 2°, 4° y 11 de la Ley N°18.834, que permite a la Administración del Estado contar con una dotación permanente y otra transitoria para el cumplimiento de sus labores propias, conformada por los funcionarios de planta y a contrata, y, además, aquélla compuesta por quienes son contratados a honorarios, modalidad de prestación de servicios particulares que no confiere a quien los desarrolla la calidad de funcionario público, asistiéndole sólo los derechos establecidos en el respectivo contrato, requiriéndose que esta vinculación sea a propósito de la necesidad de ejecutar labores accidentales y no habituales del respectivo servicio, es decir, que no obstante tratarse de actividades particulares de dicho ente, son ocasionales y circunstanciales, distintas de las que realiza el personal de planta o a contrata; constituyendo cometidos específicos, los trabajos puntuales, determinados en el tiempo y perfectamente individualizados, y que, excepcionalmente -en caso alguno de un modo continuo-, pueden consistir en funciones propias y habituales de la Administración del Estado.
«El artículo 2° del Decreto Ley N°1.224, de 8 de noviembre de 1975, que crea el Servicio Nacional de Turismo, dispone que su objetivo general es el de “investigar, planificar, fomentar, promover y coordinar la actividad turística, ejerciendo para ello las funciones que se determinen en este decreto ley y en las normas que lo complementen”, precisando en su artículo 5° números 2, 4, 6 y 19 que le corresponderá, además, “preparar, a través de las Direcciones Regionales de Turismo, los planes, programas y proyectos de desarrollo turístico para cada región y armonizarlos con los planes y políticas nacionales”, “orientar, coordinar e incentivar las actividades de los sectores público y privado hacia los planes, programas y proyectos de carácter turístico”, “difundir, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, las atracciones y valores turísticos del país, pudiendo publicar revistas, folletos, guías, avisos y, en general, emplear para ello cualquier medio de publicidad” y “cooperar y asesorar a los organismos pertinentes en la preservación, conservación, puesta en valor y explotación del patrimonio artístico, cultural e histórico y de recursos naturales de interés turístico”, respectivamente; en tanto que su artículo 8°, prescribe que, a “las Direcciones Regionales de Turismo les corresponderá el fomento y ejecución de la actividad turística regional, en coordinación con la Dirección Nacional. Asimismo les corresponderá proponer al Director Nacional la política y programas de desarrollo turístico de su región y al Intendente respectivo los proyectos de inversión compatibles con los planes y políticas nacionales y regionales de turismo”.
Añade el fallo que «finalmente, para determinar las reglas aplicables a un contrato de prestación de servicios, es necesario constatar cómo se ejecutaron en la práctica, y observar si concurren elementos de subordinación y dependencia en la forma como el dependiente desempeñó su función, referidos a la concurrencia de indicios o índices de laboralidad, tales como deberes de asistencia y cumplimiento de horario, obediencia a las instrucciones impartidas por el empleador, sujeto a su supervigilancia, control y directivas, en forma continua y permanente, que, de comprobarse, moverán su adecuación normativa a las disposiciones contenidas en el Código del Trabajo, excluyendo las estatutarias, cuya aplicación, como se observó, es excepcional y restringida únicamente a los casos descritos. Es por eso que, aun cuando no se escriture un contrato de trabajo o se celebre bajo una denominación distinta, regirá la presunción establecida en su artículo 8°, que dispone: “Toda prestación de servicios en los términos señalados en el artículo anterior, hace presumir la existencia de un contrato de trabajo”.
Concluye así que «según lo razonado y los hechos establecidos en la instancia, se advierte que el demandante se incorporó formalmente a la dotación del órgano demandado bajo la modalidad contemplada en el artículo 11 de la Ley N°18.834, puesto que el Servicio Nacional de Turismo de la Región del Maule contrató a honorarios, de acuerdo con los decretos que dictó, desde el 3 de agosto de 2015 al 1 de marzo de 2019, quien, no obstante, en la práctica, prestó servicios sin que concurrieran los requisitos de temporalidad y especificidad que esa norma exige, puesto que se extendieron, en total, por tres años y algo más de seis meses, ejerciendo funciones propias del organismo demandado, consistentes en el desarrollo, promoción y fomento del turismo regional, sometiéndose a las instrucciones impartidas por el director del servicio, sujeto a jornada, con obligación de registrar su asistencia en el libro respectivo, desde el primer al último día en que las partes permanecieron vinculadas y percibiendo, a modo de contraprestación, una suma de dinero mensual, denominada honorarios.
En efecto, de la enumeración de las funciones encomendadas al demandante en cada uno de los contratos suscritos con el organismo demandado, se advierte que cumplió labores que por ley se deben ejecutar regularmente por éste, no obstante que se aluda, como precisión, que correspondía a un determinado programa y que su financiamiento provenía de un organismo regional diverso al recurrido, puesto que su finalidad fue la de fortalecer permanentemente el capital humano de los servicios turísticos del Maule y, por tanto, útil al propósito normativo encomendado por el legislador al Servicio Nacional de Turismo… de lo expuesto, se advierte que las actividades encomendadas al actor y considerando su extensión temporal, exceden cualquier pretensión de especificidad -como erradamente se sostiene en el fallo recurrido-, puesto que se trata de labores que, en conjunto, permiten concluir que el servicio que desempeñó, según el mandato legal descrito, corresponden a una función habitual del servicio demandado, de manera que los contratos suscritos por las partes, se apartan de las hipótesis estrictas y permisivas contenidas del artículo 11 de la Ley N°18.834, disposición que al verse rebasada en sus márgenes, obliga a recurrir a la aplicación de las disposiciones contenidas en el Código del Trabajo por supletoriedad, por cuanto la situación descrita es asimilable a la que regula su artículo 7°, por haberse excedido, en la práctica, el extraordinario marco de aplicación de la aludida disposición estatutaria».